Par Andrea Chandler
Le 15 janvier 2020, le président russe Vladimir Poutine a fait une annonce surprise dans son discours annuel au Parlement russe. Après une récitation des récents succès du pays et des objectifs à court terme, Poutine a consacré une partie importante de son discours à un plan visant à introduire des changements significatifs dans la constitution russe. À première vue, les changements proposés semblaient élargir le rôle du gouvernement et lier plus étroitement le gouvernement à la chambre basse du Parlement, la Douma d’État. Le langage utilisé par Poutine a suggéré une proposition visant à renforcer les freins et contrepoids du système politique. Un débat a immédiatement surgi sur la signification du discours: ouvrait-il la voie à une plus grande diffusion du pouvoir politique, ou une voie vers la création d’un système encore plus hiérarchisé? Il est difficile d’évaluer les intentions de Poutine jusqu’à ce que plus de détails deviennent apparents sur la réforme constitutionnelle. Mais les preuves suggèrent qu’il s’agit d’un effort visant à concentrer davantage le pouvoir présidentiel et à s’éloigner encore plus de la démocratie libérale.
Pour mettre en contexte, examinons les caractéristiques essentielles existantes de la constitution russe. Il a été adopté en 1993, après avoir passé de justesse un référendum sous la présidence de Boris Eltsine. Le document est, à bien des égards, une constitution très démocratique. Les citoyens doivent choisir le président lors des élections et il existe un parlement bicaméral qui contient des représentants élus du peuple ainsi qu’une chambre haute (le Conseil de la Fédération) où les régions sont représentées. La constitution contient une longue liste de droits des citoyens et une Cour constitutionnelle qui statue sur la constitutionnalité des lois et des décisions gouvernementales. A première vue, le pouvoir du président est donc contrôlé par le parlement et un pouvoir judiciaire indépendant; les régions et les localités ont également des organes autonomes dans ce qui est censé être un système fédéral.
Si le système est si démocratique, qu’est-ce qui a permis à Poutine d’accumuler autant de pouvoir personnel?
Il y a deux facteurs en jeu. Premièrement, la constitution russe donne au président des pouvoirs étendus, y compris le pouvoir d’agir en tant que «garant» de la constitution. Cela rend difficile pour les institutions judiciaires de se prononcer contre lui. [1] Deuxièmement, la division officielle du pouvoir dans la constitution masque le rôle que jouent les pressions politiques et la politique informelle dans le système. Un parti politique, Russie unie, joue un rôle clé pour garantir que le gouvernement à tous les niveaux reste fidèle à Poutine. [2] Les élections en Russie ne sont ni libres ni équitables. Les partis d’opposition organisés ne manquent pas, mais les responsables électoraux et les lois qui découragent les activités de protestation empêchent les oppositions de développer la capacité de se présenter efficacement aux élections.
Alors, quels étaient exactement les changements constitutionnels proposés par Poutine? Il a appelé à ce que le bureau du Premier ministre ait un rôle plus clairement défini et soit nommé par la Douma. C’est une proposition intéressante, dans la mesure où elle rapprocherait la Russie d’un système semi-présidentiel. Mais puisque Poutine propose que le président puisse toujours révoquer le Premier ministre à tout moment, cette proposition de réforme ne peut être considérée ni comme un coup de pouce sérieux à la Douma ni comme une mesure visant à renforcer l’autonomie du Premier ministre. Si à l’avenir la Douma devait devenir un système vraiment indépendant avec une forte opposition loyale, cependant, ce changement dans la sélection du Premier ministre pourrait être significatif. Une autre réforme proposée est d’exiger du Président qu’il consulte le Parlement sur les ministres en charge des «ministères du pouvoir», comme le ministère de la Défense. Ces domaines du gouvernement étaient auparavant considérés comme relevant du domaine du président; une plus grande consultation avec le parlement pourrait avoir l’avantage d’assurer une plus grande responsabilité, en particulier si ces procédures étaient rendues publiques sur le site Web du gouvernement.
Ces réformes semblent neutres. Bien qu’ils ne proposent aucune menace pour le statu quo, ils ne rendent pas – du moins en principe – l’autoritarisme plus sévère qu’il ne l’est déjà. Plus inquiétants, cependant, sont d’autres aspects des changements proposés par Poutine. Poutine a proposé de permettre à la Cour constitutionnelle, à la demande du président, d’examiner le projet de loi avant qu’il ne soit promulgué. S’il a présenté cette proposition comme un moyen de renforcer les pouvoirs des tribunaux, elle semble en fait être une proposition visant à affaiblir la capacité du législateur à passer outre un veto présidentiel à une loi. En d’autres termes, la capacité du parlement à adopter des lois indépendamment du président serait affaiblie. Un autre plan consiste à obliger les individus à résider en Russie pendant vingt-cinq ans afin d’établir leur admissibilité à se présenter à la présidence. Une telle disposition exclurait vraisemblablement toute personne qui a étudié ou travaillé en Occident, ou qui est considérée comme ayant une sorte de lien juridique avec un autre pays – en d’autres termes, ceux qui auraient pu être exposés à des idées libérales. Le projet de loi sur le changement constitutionnel est allé encore plus loin en rendant une personne inéligible à la présidence si elle avait déjà détenu la citoyenneté d’un autre pays et en imposant de nouvelles limites à l’éligibilité à être membre du parlement ou juge. Ces modifications proposées seront-elles contestées devant les tribunaux? On pourrait raisonnablement soutenir que ces conditions de résidence contredisent les garanties des droits des citoyens de la Constitution (en particulier, l’article 32 de la section II).
À l’avenir, nous aurons une meilleure idée de la manière (et même si) ces propositions seront mises en œuvre. Le langage utilisé par Poutine pour présenter cette réforme était mystérieux; ce qui n’a pas été dit était intriguant. Poutine a utilisé un langage évocateur de la démocratie: l’importance d’institutions indépendantes, la nécessité d’une responsabilité gouvernementale et l’affirmation selon laquelle les citoyens devraient pouvoir voter sur les changements. Mais Poutine a évité ostensiblement d’utiliser le terme «démocratie». Il a évoqué de vagues menaces qui ont fourni une partie du contexte de la réforme. Mais il n’a pas précisé, ni même laissé entendre, quelles pourraient être ces menaces. Il a fortement plaidé pour que la constitution existante soit révisée et non remplacée. Mais il n’a pas expliqué clairement pourquoi il proposait ces réformes constitutionnelles particulières à ce moment précis. Bien sûr, le deuxième mandat de Poutine en tant que président expirera en 2024. Peut-être que ces changements sont orientés vers l’après-2024. Mais Poutine a insisté dans son discours pour que la limite constitutionnelle de deux mandats du président soit maintenue.
Les modifications constitutionnelles proposées ont progressé rapidement. Le 23 janvier 2020, la Douma d’État a approuvé en première lecture un projet de loi visant à modifier la constitution. Le processus d’approbation devrait se terminer par un référendum où les électeurs russes auraient la possibilité de voter pour ou contre les révisions. On ne sait pas pourquoi un référendum aurait lieu, car le processus de proposition des articles constitutionnels particuliers en question doit être approuvé non pas par référendum mais par au moins les deux tiers des assemblées législatives des unités fédérales russes. Un référendum vise peut-être simplement à légitimer le processus d’approbation. Mais on se demande pourquoi il est introduit, car cela ralentirait probablement le processus d’approbation. Des mesures populistes dans la proposition, en particulier l’inclusion d’une pension indexée et d’un salaire minimum adéquat en tant que droits constitutionnels, ont probablement été incluses comme incitations pour l’électorat russe à approuver le document. De telles garanties seraient cependant assez dénuées de sens, car elles ne sont pas incluses dans la section de la constitution sur les droits des citoyens. La modification de cette section de la constitution nécessite un processus très onéreux qui n’est pas prévu à l’heure actuelle.
Comment interpréter, alors, cette proposition constitutionnelle? Le projet de loi nous offre un indice: il supprime tranquillement deux pouvoirs clés du président: la capacité de présider les réunions du gouvernement (domaine du Premier ministre) et le droit de définir la doctrine militaire du pays. Ces deux changements suggèrent qu’il peut y avoir un plan pour avoir une figure de proue du président tandis que quelqu’un d’autre (soit le Premier ministre ou un autre poste encore à finaliser) est en charge du véritable siège du pouvoir. Le ton général du discours de Poutine suggérait une direction qui était à court d’idées. Le nouveau système proposé semble conçu pour minimiser les risques pour les dirigeants existants, mais il n’est pas disposé à se passer complètement des pièges de la démocratie. Ceci est probablement dû à un manque de vision sur ce qui, précisément, remplacerait le modèle politique existant.
La Russie est actuellement dans une impasse. La croissance économique du pays ralentit depuis un certain temps. Il a été relativement isolé sur la scène internationale depuis l’annexion de la Crimée à l’Ukraine en 2014. Un signe peut-être encourageant est que le comportement de Poutine lors de son discours a montré un ton plus mesuré que certains de ses précédents discours récents. La rhétorique anti-occidentale était absente. Donc, pour le moment, il semble que le regard du président russe soit carrément tourné vers son propre pays.